㈠ 國家安全軍地協作座談會發言稿
第四次全國人民防空會議明確提出，要進一步加快防空、防災一體化進程，在人防建設中，把戰時防空與平時防災有機結合起來，在認真做好戰時防空准備的同時，積極為城市防洪、抗震、核化事故應急救援工作服務，不斷提高防護與救災水平，努力縮小與發達國家民防建設的差距。這既是對近年來各地圍繞「兩防一體化」積極探索和實踐的充分肯定，也是著眼「兩個適應」，為推進人防建設與經濟社會發展緊密結合而提出的人防工作改革、發展的一項重要內容和重大舉措。如何搞好「兩防一體化」，為人防工作注入新的生機與活力，提高人防建設服務經濟社會發展的水平和能力，實現防空、防災相濟共長，為人防向民防轉變積累經驗、奠定基礎，是擺在各級政府和人防部門面前的一項新的重大任務。本文就此問題談些認識和看法。
一、開展「兩防一體化」建設是經濟社會發展對人防工作提出的新要求
人類社會發展史，特別是一些發達目家的經濟發展已經證明，社會的現代化程度越高，人們的物質文化生活水平越高，政府對社會提供的保障服務也隨之不斷提高和完善。密切關注社會生產的安全和人民生活的安全，不斷提高社會運作和人民生活的質量，是政府的一項重要職責。在我國社會主義現代化建設進程不斷加快，人民物質文化生活水平不斷提高，社會物質財富不斷豐富的同時，各種災害事故隱患也逐漸增加，人民群眾的生產、生活安全和生存環境，已成為實施經濟社會可持續發展戰略不可忽視的一個重大問題。我國是世界上災害最嚴重的國家之一。有關資料顯示，建國五十年來，全國平均每年因各種災害而死亡的人數多達數萬，所造成的經濟損失約占國民生產總值的3—6％，大大高於發達國家0．3—0．5％的比率。且不說震災、水患等自然災害，生產、生活中的災害事故亦頻頻發生，在一些領域甚至呈上升趨勢。如化工事故，據統計，1969年至1981年，全國登記在案的為102起，到1987年已增至3617起，不僅上升趨勢很快，而且造成的人員傷亡和經濟損失也越來越大。僅黃島油庫、深圳清水河化學品倉庫兩起爆炸事件，就造成20多人死亡、100餘人受傷，疏散轉移居民13萬餘人，經濟損失達3億多元。這些災害事故，不僅給城市建設和人民生命財產造成了嚴重威脅和損失，而且影響和制約了我國經濟的發展。在經濟社會發展中，全面加強社會保障機制建設，保障人民群眾生產和生命財產安全，組織人民群眾對自然災害和各種突發事故進行有效的防護與救援，預防和減少災害損失，維護社會穩定，已成為各級政府的緊迫任務。
目前，我國的防災和搶險救災組織體制和運行機制還比較鬆散，沒有從總體上建立起一套統一的社會救援組織體制和自如高效的運行機制，各種災害救援力量分散於不同行業，隸屬於不同部門。這種組織體制，固然有專業性較強的特點，但又有綜合性不足以及條條管理、自成相對封閉體系，不便統籌救災准備工作和協調使用各種救災力量等嚴重缺陷，特別是現在，「復合型」災害越來越多，這種救援工作體制更顯得與現實需要不相適應，直接影響著防護和救援效果，也難以使防災救災工作走上制度化、規范化軌道。預防災害事故的計劃性、災害事故的突發性和搶險救災行動的綜合性，迫切需要建立一個綜合管理開展災害事故風險評估和研究制定防災救災預案，統一組織指揮和協調使用各種防災救災力量的組織機構，以便有效組織調度有關部門、單位，制定防災救災預案，在出現災害事故時，根據需要採取協調一致的行動，形成防災和搶險救災合力，預防和最大限度地減煞災害事故造成的損失。就目前政府機構設置及其職責分工情況看，人防部門承擔防災救災職能，具有其他部門不可比擬的優勢和條件。一是人防部門軍地共管的領導體制和業已形成的軍地密切協作的運行機制，便於協調軍地兩方面的力量參加重大災害事故的應急救援；二是人防部門已經建立起較為完善的組織指揮體系和通信警報系統，具有實施搶險救災指揮調度的便利條件和迅速有效的災情報知手段；三是人防部門既有的組織指揮專業人才隊伍，熟悉組織指揮的內容、方法和程序。由於組織實施人民防空與防災救援行動特點相近、方法通用，人防部門的幹部隊伍完全有能力承擔從災害事故風險評估、防災救災預案准備到組織實施防災救災行動等一整套防災救援任務；四是人防部門已經組建和訓練了一支包括七種專業技術力量的人防專業隊伍，可基本適應遂行各種搶險救援任務的需要。戰時組織人民防空和平時組織防災救援總體要求和目的的一致性，敵空襲後果和災害事故後果的相似性，消除空襲後果和消除災害事故後果在組織指揮方法、程序和力量使用上的共同點，說明人防部門承擔綜合管理防災救災的職能，既是經濟社會發展的迫切需要，也是合理配置政府職能的最佳選擇。
二、「兩防一體化」是促進人防平戰結合向更高層次發展，推動人防向民防轉變的必由之路，也是加強人防建設的重大舉措
在人防平戰結合進程中，人防工程等設施的開發利用，推動了人防建設由封閉到開放，由消耗型向增值型發展的歷史性跨越，是人防工作為經濟建設服務的一項重大成果。「兩防一體化」勢必有力推動人防工作在更寬廣的領域服務和保障經濟社會發展，更具體地體現其「保護人民的生命和財產安全，．保障社會主義現代化建設的順利進行」的宗旨，加快我國人防與國際民防接軌的步伐，這既符合優化配置資源的市場經濟規律，也符合國際民防的發展規律；既是維護國家和人民根本利益的需要，也是人防建設新的生機、活力之源。
從國際上看，國外「民防」最早也是以「防空」的概念提出來。隨著戰爭形態的變化和經濟社會發展的客觀需要，「民防」這一概念的內涵不斷擴大，不僅包括了防空襲，而且包括了保護居民在戰爭中免受各種傷害，進而延伸到平時保護居民生命和財產安全。當前，在國際上，民防已發展成為戰時和平時保國保民的一項重要的防禦國策，其職責已從保護平民生命財產少受戰爭和災害事故的威脅與破壞，一直延伸到各種人道主義救援；從保存國家戰爭潛力拓展到平時搶險救災，甚至保護生態環境和人類文明遺址。可見國際「民防」已經是一個全方位、多層次、綜合性的概念，其職能已囊括戰時和平時經濟社會生活的諸多方面，研究和落實的是生存與發展這兩個事關國家安全利益和長遠利益的最基本的問題，是一種體制和機制上的高層次的平戰結合。我國已於1992年加入國際民防組織，又是一個擁有13億人口的發展中大國，面對與國際民防的差距，應當深入研究國際民防的發展規律，借鑒其先進經驗和做法。要通過實施「兩防一體化」，推動人防平戰結合向更深程度和更高層次發展，把人防戰時防空救災的職能延伸到平時的防災救災，把兩者在體制的層面上結合起來，並切實體現在國家經濟社會發展的機制中和藍圖上，使人防建設不僅能夠築牢空天防護的「盾牌」，而且能夠為經濟社會發展繫上一條「安全帶」。
就人防事業本身的發展而言，空襲與反空襲、防空襲已成為現代高技術戰爭的主要作戰形式，「矛」與「盾」的較量空前尖銳、劇烈，人民防空的建設水平和御敵能力，直接關系戰爭勝負及國家和人民生命財產安全。同時，現代高技術戰爭，敵空襲的隱蔽性增強、突然性增大，目標破壞集中，毀傷程度嚴重，消除空襲後果任務艱巨，因此，也需要通過平時的防災救災行動，鍛煉提高處置各種突發性事故的能力，不斷增強人民防空隊伍的戰鬥力，為贏得防空襲斗爭勝利奠定堅實的基礎。目前，人防系統雖然建立了比較完善的組織指揮、人口疏散、通信警報和掩蔽工程體系，組建了人民防空專業隊伍，但實戰能力尚未經過檢驗，尤其是人民防空的組織指揮系統和專業隊伍，由於缺少類似實戰的鍛煉，戰時能否有效發揮作用_，能否確保「打贏」，目前尚不好完全做出肯定性的回答，亟需通過參加平時的搶險救災，大力推進「兩防一體化」工作，使人防隊伍得到應有的鍛煉，從而不斷檢驗和提高其戰鬥力。由此可見，加強「兩防一體化」工作，不僅是經濟社會發展的需要，而且也是關乎人防建設質量和人防事業生存、發展的一件大事。
三、省級人防部門在「兩防一體化」工作中應抓好的幾個方面的問題
對於如何搞好「兩防一體化」工作，近年來，一些省、市已經進行了有效的探索和實踐，積累了一些經驗。1999年，我省按照「以承擔化學事故應急救援為重點，兼顧其他與人民防空關系緊密的救援，組織協調社會有關方面力量，消除事故(災害)後果，推進人民防空與應急救援一體化」的思路， 在石家莊等五個城市開展了化學事故應急救援試點，在取得初步經驗後，從2000年開始將此作為人防工作改革的一項重要任務，向全省各市人防部門做出部署，縣級人防部門的專業隊伍，正在按照「兩防一體化」的要求組建。目前，滄州市已在人防辦成立化學事故應急救援指揮中心，邯鄲市邯山區人防辦已承擔防汛和抗洪救災職能，其他各市也在結合實際，積極研究開展「兩防一體化」工作的措施和辦法。從試點至今，已有五個市共接警處警30多次，邁出了實施「兩防一體化」的第一步。但從我省乃至全國范圍看，「兩防一體化」工作還處於探索起步階段，尤其是各省、自治區，所轄各城市情況差別較大，防救重點不盡相同，領導層對這項工作的認識程度也不盡一致。如何把這項工作開展起來，堅持下去，有待研究解決的問題還很多。我們認為，推動「兩防一體化」工作，並使之走上制度化、規范化軌道，省人防部門應著力抓好以下幾個方面的工作。
一是政策推動。開展「兩防一體化」，是一項涉及面廣、政策性強的工作，是人防平戰結合和經濟社會發展中的一件新生事物，要在一省范圍內展開，需要有明確的政策措施。在這項工作中，省人防部門的主要任務是宏觀指導，總體調度，出台政策，推動各市以政府行為抓好落實。應把「兩防一體化」工作作為人防工作改革和更好地服務經濟社會發展的重大課題，深入研究，精心謀劃，主動與省直有關部門和各市政府、軍事機關溝通協調，闡明利害；積極為省政府、省軍區當好參謀，站在落實「三個代表」要求的高度，著眼全省經濟社會可持續發展和深化人防工作改革，大力提高人民防空建設水平和戰時、平時的服務保障能力，提出實施「兩防一體化」的意見建議，以省政府、省軍區或省國防動員委員會的名義出台開展「兩防一體化」的政策措施，確保其高起點開頭、舉步。
二是制訂規范。圍繞「兩個適應」、平戰兩個需要和遂行防災救援任務，對「兩防一體化」工作的領導體制、運行機制和機構設置，人防部門與其他有關部門的防護職責界定和任務分工，建立社會救援網路等方面的問題，提出明確要求；對事故災害風險評估、分門別類制訂防災救災預案和各項保障計劃、完善指揮通信手段、整組專業隊伍以及器械裝備配備等明確標准，做出規范，並督導各市抓好落實，確保「兩防一體化」工作沿著規范化軌道發展。
三是強化保障。健全完善的法律規章是實施「兩防一體化」的最終保障。為確保「兩防一體化」工作的生命力，省人防部門在實施組織指導的過程中，應把建立健全有關「兩防一體化」的法律規章作為一項重要工作。認真研究國外民防法制建設的經驗，深入總結本省和全國「兩防一體化」工作中的經驗，充分利用省人大、省政府在制定地方性法規和發布政令方面的職能，圍繞深入貫徹《人民防空法》、本省《實施辦法>及其他有關法律、規章，根據「兩防一體化」工作需要，著眼由人防向民防轉變，狠抓政策、法規的研究制訂和完善配套，把「兩防一體化」工作納入法制化軌道。
四是分類指導。由於各市情況不同，在普遍推動的同時，應十分注意研究各市的特點，根據經濟社會發展的不同需要，對各市進行分類指導，不能用一種模式、一個標准。只有把實施「兩防一體化」的切入點、結合點找准了，才能最大限度地發揮其服務、保障作用，得到社會的廣泛認可和有力支持，從而通過實施「兩防一體化」，奠定由人防向民防轉變的堅實基礎。